Jak napisać statut samorządowej instytucji kultury

Zasady poprawnej legislacji, czyli sztuki tworzenia aktu prawa, stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Ich zadaniem jest wprowadzenie zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Stosowane w Polsce wymogi postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (dalej rozporządzenie). Określa ono sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Rozporządzenie to jest wiążące dla rządowego prawodawcy. W praktyce zawarte w nim dyrektywy są stosowane przez sądy także w stosunku do oceny poprawności konstrukcji aktów prawnych wydawanych przez inne instytucje niż rządowe.

Paragraf 137 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Ten nakaz dotyczy także aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia). Sądy odnosząc te zasady do takich dokumentów, jak uchwała rady miasta nadająca statut muzeum, wskazują, że nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od tych reguł co do sposobu tworzenia aktów normatywnych. Reguły te mogą więc stanowić podstawę do oceny legalności uchwały jako aktu prawa miejscowego wydanego przez np. radę miasta.

Rada miasta uchwaliła statut muzeum. W statucie muzeum miejskiego powtórzono art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten stanowi, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Na uchwałę rady miasta, która zawierała ten błąd, wniósł skargę do WSA prokurator rejonowy.

Rada miasta broniła się przed sądem argumentem, że zgodnie z art. 4 ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 987 ze zm.) w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nie oznacza to jednak, że sporny art. 13 ust. 3 tej ustawy zostanie automatycznie zastosowany. Dlatego pojawiła się konieczność powtórzenia przepisu w statucie muzeum. Sprawę przed sądem wygrał prokurator. WSA stwierdził, że w przedmiocie nadania statutu samorządowej jednostce kultury stwierdza nieważność spornego punktu załącznika do zaskarżonej uchwały.

Tej samej argumentacji użył 16 września 2014 r. WSA w Gliwicach (IV SA/Gl 1156/13), uznając za niezgodny z prawem fragment uchwały rady miasta w przedmiocie nadania statutu samorządowej jednostce kultury o nazwie centrum kultury.